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[5]朱全宝、吴传毅：《城镇化视域下的迁徙自由权检视——基于农民主体的分析》，《理论与改革》2013年第6期。

形成这一价值差异的原因可能是因为会计准则不允许在财报中反映某些价值的增加，或者是因为行使会计法中的估值选择权或者是因为税法上所要求的折旧。[33]换言之，股份财产权的主要功能体现为两个方面，一是立法者通过提供公司制度以实现财产权的机制保障功能，二是国家保护义务在立法者制定股份公司法和法院适用该法时的实现。

我国《公司法》第98条和第151条规定，在股东大会上股东有权对董事、监事、高级管理人员提出质询。前者体现于股份法中有关股东大会决议的撤销和无效之诉。[68]对基本权所保护的法益在法律上进行构建或做出限制，二者之间只有模糊的界限，这在财产权中体现尤为明显。而且在经国家高度规制的股份公司法框架内，从股份财产权的角度需要回答的问题是立法者是否及在多大程度下可以赋予多数股东影响少数股东法律地位的资格。财产权对于公共福祉的责任并不处理大股东和小股东如何相处的问题，而是要求国家的法律提供一个中立的框架，以供为实现经营目的而自由结合的股东活动。

我国公司法传统以来采取股东大会中心主义的导向。[169]德国公司法的实践表明，股东知情权包括其中的提问权的行使不仅对于股东权利的实现有重大意义，也是容易出现争端的领域。因此，对这一条款的解释和适用，需要尤其慎重。

[3] 这一观点能够较好地实现被征收入权利保护需要，适当限缩了无偿概括国有化的范围。[10]鉴于篇幅，本文难以对上述观点进行逐一评述。[26]就此来看，八二宪法通过之后，城市土地产权的变动并未在法律层面完成。1967年11月4日《国家房产管理局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中规定：对于中共中央批转中央书记处二办文件中：‘一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法一律收归国有。

其公法意义在于，在承认国家的政治使命的基础上，通过具体立法来充实国家针对城市土地的多元角色，同时建立有效的违宪审查制度，防止相关立法偏离宪法目标。进入专题： 城市土地 。

国家所有 宪法目标 规范意义 。[16]新中国成立之后，除了继续完成新解放区的农村土地改革外，也在城市进行了一定的土地改革。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。一、对城市土地国家所有的几种解释及初步评价 目前，围绕八二宪法第10条第1款城市土地属于国家所有这一规定，基于不同解释目的和方法，学者们得出了不同的解释结论。

1990年国土部回应最高人民法院的一个答复中指出，我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。(四)修宪权行使说 这种观点以张睿博士为代表。但这不表明本文的解释必然是现实取向而欠缺价值关怀。[41]参见孙宪忠：《统一唯一国家所有权理论的悖谬及改革切入点分析》，载《法律科学[西北政法大学学报]》2013年第3期。

[16]从中共建立之时到建国前土地改革的相关实践，可进一步参见赵效民主编：《中国土地改革史[1921-1949]》，人民出版社1990年版。(一)八二宪法通过之前城市的地权结构 在旧中国，农村土地所有制主要有四种类型：地主所有制、官有公有制、富农所有制、农民小土地所有制。

[36]肖泽晟：《宪法意义上的国家所有权》，载《法学》2014年第5期。更不要说全中国都没有过，就是上海也没有发生过。

空军、海军的机场都在郊区或者农村。实际上，如果我们追溯至更早期的土地政策，就会发现，土地国有一直是社会主义国家的基本政策。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。当然，除此之外，还有其他一些解释路径。尽管他主要以《宪法》第9条自然资源的国家所有为分析对象，但其分析思路和结论亦可用于《宪法》第10条关于城市土地属于国家所有的解释，姑且借用。1982年宪法宣布城市土地国家所有并未剥夺任何个人或单位的土地使用权，而至多是确认了政府作为无主公地的管理主体。

同时本法应当与宪法和土地管理法相衔接，建议将草案第9条修改为‘城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。[10]王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，载《法学研究》2013年第4期。

1988年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》获得通过。在我国土地管理和自然资源管理实践中，国家对土地、自然资源等享有的处分权、收益权能否在公共财产的角度下获得正当理解，也可能存有疑问。

(二)八二宪法关于城市土地收归国有的争论 透过相关立宪史梳理，八二宪法关于城市土地属于国家所有的规定，主要有如下几方面的意图。即(1)这一条款实际上剥夺了私人拥有城市土地的可能。

国防部部长耿飚说：这个问题与军队关系很大。在尚未建立统一的城乡规划制度，且土地用途管制尚不健全的背景下，为防止农村集体将耕地变为建设用地，强调经由国家征收程序而实现集体土地的间接入市，具有一定的积极意义。(4)国家所有权是一个不容回避的地权条款。早在1926年11月，共产国际第七次执行委员会会议(扩大)在《关于中国问题决议案》中提出：中国共产党应当承认‘土地国有为无产阶级的农村政纲之基本要求。

[28]参见周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，载《经济学季刊》2004年第4期，第197页。[2]参见程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，载《法制与社会发展》2014年第1期。

《土地管理法》也在第2条新增了一款：国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。[23] 3.土地所有权变更未履行必要手续 尽管在制度层面和社会认知层面普遍接受八二宪法将城市土地无偿国有化这一主张，但宪法通过这一事实本身肯定不能构成土地产权变动的依据。

这一解释并不完全强调学术和逻辑上的自洽，而是试图符合新中国成立至今已经发生的历史和实践。实际上，属于集体的土地就在买卖、租赁。

土地丧失了私人所有权，而房屋还是私有的，由此产生了私房土地使用权。通过没收、清算、征购、献田等多种方式获得土地之后，再将这些土地无偿分配或低价出售给农民，以换取农民对于革命的支持和生产关系的变革。有不少学者受法国等大陆法系国家公法上所有权理论的影响，甚至提出了公法上的所有权概念，以区别于私法上的所有权。首先，结合相关立法史料，我们可以发现，(1)此条的主要意图在于强化土地用途管制，防止耕地流失。

[12]《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第199～200页。换言之，即使没有为宪法确立为国家所有的自然资源，国家仍然可以通过立法来形成其管辖权。

[40]类似观点参见张翔：《国家所有权的具体内容有待立法形成》，载《法学研究》2013年第4期。从私法角度将其理解为国家所有权，不仅面临无法弥合的理论和逻辑张力，也会从根本上限制国家针对城市土地所享有的处分和管制权能。

如北京在1983年3月就通过了《北京市人民政府关于落实文革中接管的私房政策的若干规定》(后文简称《落实私房规定》)，明确提出，对‘文革中由房管部门接管的私人出租房，要确认原房主的所有权，发还产权。土地的承包经营权受法律保护。